作者简介
最高人民法院咨询委第四调研组(调研指导：杜万华，最高人民法院咨询委员会委员、秘书长，最高人民法院审判委员会原副部级专职委员。组长：马新岚，最高人民法院咨询委员会委员，福建省高级人民法院原院长。成员：刘学文，最高人民法院咨询委员会委员，最高人民法院审判委员会原副部级专职委员;安东，最高人民法院咨询委员会委员，陕西省高级人民法院原院长;巴哈尔古丽·赛买提，最高人民法院咨询委员会委员，新疆维吾尔自治区高级人民法院原院长。报告执笔人：刘光，福建省高级人民法院研究室二级法官助理;陈娟，福建省高级人民法院办公室副主任)
【编者按】个人破产制度作为优化法治化营商环境的制度性探索，正从区域试点向立法建构迈进。学界与实务界聚焦府院联动效能、信用体系衔接及跨境债务处理等议题，强调以制度创新平衡债权人权益与债务人重生需求。本期特此编发最高人民法院咨询委第四调研组撰写的《关于个人破产审判试点工作情况的调研报告》一文，供广大读者学习参考。
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关于个人破产审判试点工作情况的调研报告
文|最高人民法院咨询委第四调研组
(本文刊载于《中国应用法学》2025年第1期，第140-151页)
内容提要：党的二十届三中全会提出“探索建立个人破产制度”，这是完善市场经济基础制度、推动构建高水平社会主义市场经济体制的重大改革举措。党的十八大以来，根据党中央决策部署精神，最高人民法院把“研究推动建立个人破产制度及相关配套机制”作为司法改革重要任务，部署开展个人破产审判试点工作。浙江、江苏两省法院在现行法律框架内开展与个人破产制度功能相当的个人债务集中清理试点工作，深圳法院依据经济特区个人破产条例开展个人破产审判试点工作。试点先行探索了“个人可破产、可重整，更可再创业”的有效路径，其做法、经验及释放的效应为探索建立个人破产制度提供了必要性、可行性、紧迫性的实践基础。新的起点上，要坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，进一步深化试点工作，推动完善破产法律制度、建立个人破产法律制度，筑牢高水平社会主义市场经济体制的基石。
关键词：市场经济基础制度 个人破产 个人债务集中清理 试点
文 章 目 录
一、试点基本情况及做法成效
(一)浙江、江苏两省法院开展个人债务集中清理工作情况
(二)深圳法院开展个人破产试点工作的基本情况
二、试点工作存在的主要问题及原因分析
(一)普遍反映破产法律制度供应不足是最大问题
(二)解决思想认识问题仍是推动个人破产制度建立的重要方面
(三)个人破产程序适用还需进一步明确
(四)金融债务及股东担保债务化解难
(五)配套制度有待进一步健全完善
(六)府院联动作用需进一步充分发挥
三、试点工作启示
(一)必须把建立个人破产制度作为完善市场经济基础制度的内在要求，推动构建高水平社会主义市场经济体制
(二)坚持个人破产制度改革探索的价值取向，平等保护各类市场主体，以一流营商环境助推高质量发展
(三)坚持同向发力、相互促动，推进个人破产制度建立和完善社会信用体系双向奔赴
(四)构建党委统一领导下的府院联动工作新格局，推动有效市场与有为政府更好结合
(五)在更高层次推进“执破融合”，为解决执行难提供新的有效路径
(六)积极培育和践行社会主义核心价值观，构建中国特色破产法律文化
四、推进个人破产制度改革探索实践的建议
(一)加强顶层设计，积极推动建立个人破产法律制度
(二)进一步总结推广试点经验，深化试点，扩大试点，在法治轨道上深入推进个人破产改革试点工作
(三)做好司法政策、司法解释储备和分类指导
(四)深化府院联动，推动完善各项配套制度
为贯彻落实党的二十大精神和党中央决策部署，深入了解最高人民法院部署开展的个人破产审判试点工作情况，最高人民法院咨询委第四调研组以“关于个人破产审判试点工作情况的调研”为课题，于2024年5月中旬至6月初分别到浙江、江苏两省开展调研。通过座谈交流、现场走访、问卷调查、个别访谈、数据分析、内外结合等方式，全面了解和梳理两省法院近年来推进个人债务集中清理工作的做法经验，把对试点工作的跟踪性调研和完善破产法律制度的前瞻性调研结合起来，进一步总结探索“个人可破产、可重整，更可再创业”的有效路径。调研中实地走访了两省高院、部分中基层法院和人民法庭、相关企事业和联动服务单位，共召开座谈会9场，与当地部分党政部门领导干部，人大代表、政协委员，专家学者、破产管理人、律师、债权人和债务人代表及法院干警代表等交流座谈。发放的调查问卷中，受访对象为法院工作人员的占35.5%，64.5%为社会各界人员。同时，对深圳法院试点情况进行书面调研。通过调研，总结经验，分析问题，为探索建立个人破产制度提出相关建议。
▐ 一、试点基本情况及做法成效
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面深化改革，高度重视构建高水平社会主义市场经济体制，完善市场经济基础制度，优化营商环境。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”。党中央、国务院在发布的多个重要文件中强调健全破产制度工作，并先后提出“推动个人破产立法”“建立健全企业破产和自然人破产制度”等。国家有关部委印发相关方案要求“加快完善市场主体退出制度”“研究建立个人破产制度”。最高人民法院“五五”改革纲要将“研究推动建立个人破产制度及相关配套机制”确定为司法改革重要任务之一，并部署开展个人破产审判试点工作。按照党中央和最高人民法院部署要求，浙江、江苏法院开展与个人破产制度功能相当的个人债务集中清理试点工作，深圳法院依据《深圳经济特区个人破产条例》开展个人破产审判试点。此外，四川、山东、福建等地也结合本省实际进行了尝试探索。浙江、江苏和深圳三个试点地区的试点工作稳妥有序、成效良好，起到了改革试验田的作用，为探索建立个人破产制度提供了丰富的实践素材和有益启示，获得社会各界的广泛关注和肯定。
(一)浙江、江苏两省法院开展个人债务集中清理工作情况
浙江、江苏两省是我国经济发达地区，民营经济活跃，产业基础坚实，创新资源丰富，市场规模巨大，营商环境优良，在共同富裕示范、推进中国式现代化中走在前列，在坚持和发展新时代“枫桥经验”中取得新鲜经验。按照《人民法院执行工作纲要(2019—2023)》关于“开展与个人破产制度功能相当的试点工作”部署，浙江、江苏在现行法律框架内，依托执行和解、参与分配制度，借鉴企业破产概括清偿和免责功能，吸收破产管理人、债权人会议等做法，探索推进“与个人破产制度功能相当”的个人债务集中清理工作。2021年至2023年，浙江共受理个债清理案件2720件，审结2249件。江苏自2019年启动试点至2024年5月20日，受理1201件，审结1062件。
主要做法如下：
1.以制度规范为先行指引，有序推进试点运行
两省法院坚持改革方法论，坚持目标导向和问题导向相结合，从建章立制入手，由点到面稳妥有序开展，确保试点在“摸着石头过河”中明确思路方向，探索先行路径。一是高站位谋划。浙江省高级人民法院会同省委改革办、省发改委等十余部门将个人破产试点工作作为浙江省优化营商环境办理破产便利化行动方案的主要任务之一。2024年1月通过的《浙江省优化营商环境条例》在全国首次以地方性法规明确规定了个债清理制度。江苏省高级人民法院认真谋划个债清理改革思路，探索形成工作机制，加强督促指导，积极推进法治化营商环境建设。二是建立工作指引体系。浙江省高级人民法院出台《个人债务集中清理(类个人破产)工作指引(试行)》，江苏省高级人民法院出台《关于开展“与个人破产制度功能相当试点”工作中若干问题解答》，两省试点法院都层层建立工作流程规范。三是循序渐进形成试点格局。浙江法院2018年开始探索具有个人破产制度功能的个人债务集中清理工作，其中台州法院2012年起即开始探索，2020年12月省高院工作指引出台后，浙江先后确定、扩大、调整一批重点突破法院，形成“4+15”即以温州、台州等四个地区和其他地区的15个基层法院为重点突破、覆盖全省的试点工作格局。江苏法院2019年在吴江、新沂法院先行试点后逐步增加试点法院，2022年年底实现全省覆盖。
2.以执破融合、企破个人破产融合为主要模式，推动实现个人破产功能价值
两省法院推行“执破融合”“执破一体”“立审执破一体”等方式，在形式和方式上充分运用执行制度，在功能和效果上又融合了破产性，让执行程序的强制功能和破产程序的清算重整功能得到发挥。一是以“执破融合”推开试点。发挥执行部门“债务人筛选”优势和破产审判部门专业优势。浙江推行“执行筛查+会商甄别”联动工作模式，从执行案件中筛查符合“个人破产”条件的个人，既对财产全面调查，又注重把握“诚信”，并在破产部门完成清理裁定终结后，执行部门及时跟进对被执行人信用修复等程序。江苏南京、苏州、扬州等地法院依托执行模式，重点对被执行人财产、债务申报、有无失信行为、有无违反诚信原则等情况进行审查，排除因赌博、挥霍消费等不良原因导致资不抵债的债务人适用。二是将个人债务清理与企业破产同步推进。帮助为企业提供担保而负债的实际控制人、股东等卸下债务包袱，实现经济再生。浙江宁波、台州等地法院探索企业破产与法定代表人个债清理合并审理、夫妻共同债务清理机制。江苏苏州、南通等地法院推行由企业破产管理人同时担任个债清理管理人。三是借助执行和解制度有条件免除债务人剩余债务。设置半年到五年不等的免责考察期。浙江台州法院建立执行义务宣誓退出机制，经宣誓并经五年考察期后不再强制执行，考察期内存在不诚信行为的恢复强制执行并从重处罚，38例宣誓被执行人只有1例因存在拒执行为被追究刑事责任。
3.以程序适用为创新载体，推动试点提质增效
通过完善工作机制、创新方式方法，提升试点工作效率和效果。一是严格准入关口。两省法院均围绕“诚信”判断这一核心要素，对申请主体、受理条件、驳回申请等从严把关，将不诚信的债务人挡在程序之外。如浙江法院设立诚信审查关卡，把执行查控、听证、公告、债务人自我申报、管理人调查、防范逃废债等有机结合，严把诚信关。江苏法院严格案件准入标准，受理的类个人破产案件中，有部分债务人因不符合诚信条件被驳回申请，南京、南通、苏州等地法院探索接受债权人质询等方式，有效识别债务人诚信度。二是分类施策，优化办理流程，提高清理效率。江苏法院针对被执行人不同情形，分别设置适用无财产可供分配经债权人一致同意、仅现有财产分配后经债权人一致同意、签订债务清偿和解协议三种程序;南京、苏州法院合理设定期限节点流程等，缩短案件办理期限。三是在债权人表决机制、债务清偿方式及豁免等方面积极探索，提升清理效果。浙江法院创设“双重表决机制”，温州法院探索清理方案分类表决机制，富阳法院建立债权人会议上债务人接受债权人公开质询机制;江苏睢宁法院赋予债权人会议自行确定表决规则的权利，提高清理方案通过率。浙江滨江、余杭、江苏海门等法院引入债权市场化公开拍卖机制，允许第三方进行债权收购或投资，变现处置破产财产;浙江宁波、江苏高淳等地法院通过发掘具有代偿意愿的第三方增加额外财产一次性解决，提高受偿比例。浙江乐清法院探索破产账户招投标规则;建德、临平等法院协调金融机构，破解偿债资金缺乏难题;宁波中院的依法提级管辖、龙游法院的银法对话平台，推动了金融债权实质化解。四是信息化赋能提速。江苏南京法院开发面向法官、管理人、债权人、债务人多个端口的类个人破产办案、公开平台，嵌入59个文书模板。浙江省杭州市中级人民法院推进建设“个人债务集中清理智审系统”，于2024年5月召开2.0版推广会暨个人债务集中清理工作推进会。
4.以府院联动为机制牵引，保障各方协力攻坚破难
将府院联动作为关键环节，推动形成试点合力。一是设立综合性和专门性机构。加强政府部门在个人破产审判及个债清理工作中的公共服务职能。浙江依托“破产一件事”改革，整合数字破产、破产法庭、共享法庭等资源系统入驻政务服务中心、社会治理中心、矛盾纠纷化解中心;温州于2022年依托市司法局设置破产事务管理处，探索破产审判与事务管理相分离的工作模式。江苏南京的破产公共服务中心纳入政务服务中心通盘运作。二是搭建信息共享平台。针对诚信审查的核心难题，浙江杭州、台州、温州等地法院与阿里公司合作建设“让诚信看得见”智审平台，运用“数据画像”筛选诚信债务人。江苏省南京市中级人民法院与市发改委信用办在“信用南京”开设“类个人破产信息公开平台”，同步公开此类案件相关信息;海门法院打造数字赋能府院联动平台，管理人可“一键查询”企业工商、社保、不动产、自然资源等信息，“一网通办”企业注销、信用修复、财产解封等事项。三是激励保障管理人积极履职。浙江省在优化营商环境条例中明确规定，企业破产启动援助资金可以用于个人债务集中清理(类个人破产)启动援助。浙江温州法院探索公职管理人制度，江苏海安法院以招投标方式引入管理人队伍，有效解决管理人取酬难、对债务人失权期间监管难等问题。四是联合防范和打击虚假申报债权、逃废债行为。建立公示监督等制度。江苏海安法院将个债清理案件的申请书、财产申报表等通过报纸、网站公示;高淳法院通过“两微一网”公开债务人信息，推动构建透明、公开、可追溯的破产信息公开制度;京口、海门等地法院依托网格化基层治理模式，将网格员纳入管理人范畴，加大对债务人财产调查及消费情况的监督。浙江庆元法院“联合惩戒”数字化项目，主动向党政部门单位推送失信名单，形成“推送+惩戒+整合”的闭环态势;台州市中级人民法院与台州市检察院探索在破产程序中引入法律监督机制。
5.以宣传引导为助力手段，营造试点良好氛围
两省法院通过多种形式和渠道，宣传破产制度价值导向，为树立良好破产文化不断汇聚正能量。一是加强对债权人法律释明引导。从执行不能风险、债权公平有效受偿、债权人债务人共生同赢等方面加强释明，引导债权人消除顾虑、增进理解。二是加强案例宣传。通过召开新闻发布会等形式发布典型案例，从“诚信免责”和“不诚信受罚”两个方面加强宣传。浙江、江苏两省多地法院先后发布典型案例。浙江玉环市辖区内的一例重整案入选证监会2024年5月发布的十大投资者保护典型案例。三是加强诚信听证。浙江天台法院邀请人大代表、政协委员、村居干部等参与个债清理诚信听证和信用评价，彰显全过程人民民主的制度效应。四是加强研讨交流。通过成立破产法学研究会、与高校共建教学科研基地、联合举办专题论坛等，研讨实务问题，凝聚社会共识。据不完全统计，包括浙江、江苏在内，全国共有17个省级法学会成立了破产法学研究会，南京、温州等市也成立了破产法学研究会。
主要成效：一是使诚信债务人摆脱困境重获创业机会，激发各类市场主体活力。个债清理打破债务僵局，给予诚实而陷入困境的债务人财产豁免和重生再起的出路，同时也释放了债权人创业创新活力。试点以来至2024年6月底，江苏有188名债务人在清偿1.28亿元债务后，其余债务得到免除。2023年，浙江个债清理涉案债务总额32.9亿元，共清偿2.15亿元，债权人共计5086人。二是盘活不良资产，优化社会资源配置。个债清理的“积极拯救”功能让一批“僵尸企业”加快出清，债务人被扣押、冻结的土地、厂房、知识产权、金融资产等重新向市场投放，提高了生产要素使用效率。例如，浙江滨江法院审理的全国首例个债债权网拍成交案例，是市场化清理模式的有益探索。2023年，浙江法院审结破产案件5239件，个人债务集中清理案件1122件，化解金融不良资产1395亿元;江苏法院审结破产案件8513件，化解债务4835.7亿元。三是出清个人终本案件，完善执行退出机制。个债清理通过执行和解等制度，让部分无财产可供执行的终本案件退出执行程序，减少程序空转和无效执行。2021—2023年，浙江个债清理涉及执行案件数11390件，涉及执行标的金额115.67亿元。2023年，江苏个债清理涉及执行案件数871件，占终本案件总量的38%，涉及执行标的金额33322万元。四是推动纠纷“一揽子”化解，维护社会稳定。通过对债务人多个债权债务关系进行集中、概括性清理，有效化解久拖不决的债务矛盾和风险隐患。例如，浙江天台法院2021—2023年受理个债清理案件274件，实质性减少一大批关联案件进入审判、执行程序，并了结信访案件。五是推动提升个人破产法律文化的社会认知度和影响力。试点彰显了“诚信”作为个债清理的适用前提与核心价值，也打破了“个人破产就是逃债”的偏颇观念。2023年，浙江、江苏两省个债清理受理数同比分别增长52.7%、109.8%，个人破产需求量增大。调研座谈中多数认为“个人破产与逃废债没有必然联系”。问卷调查显示，52.9%的受访者认为个人破产可以为诚实经营的债务人提供救治途径。
(二)深圳法院开展个人破产试点工作的基本情况
2021年3月1日，《深圳经济特区个人破产条例》正式实施，深圳市中级人民法院在全国率先开启个人破产改革试点工作。截至2023年年底，深圳市中级人民法院共收到个人破产申请2273件，依法立案审查819件，裁定受理227件，其中适用破产重整217件、破产和解4件、破产清算6件;审结个人破产案件184件，其中裁定批准重整计划116件、终结破产程序56件、认可和解协议2件、宣告债务人破产并进入免责考察期1件、驳回破产申请9件。
基本做法如下：
一是设立破产事务管理署，实现破产公共事务服务集约办理。2019年1月，深圳破产法庭正式揭牌，成为全国第一家破产专门审判机构。2021年3月，深圳成立全国首个人破产产事务管理机构——深圳市破产事务管理署(以下简称破产署)。《深圳经济特区个人破产条例》实施以来，深圳破产法庭推动破产署有效衔接破产审判与事务管理，在探索个人破产申请前面谈辅导、破产信息公开、反破产欺诈、管理人资质管理、委托和解机制等方面取得积极进展，建立起“法院裁判+政府管理+管理人办理+公众监督”四位一体破产工作体系。
二是建立申请前辅导制度，引导债务人合理选择破产程序清理债务，确立重整及和解优先导向。深圳市中级人民法院发布《加强个人破产申请与审查工作的实施意见》，指导申请人如实披露破产信息，选择合适破产程序，并规定申请前应当经过破产事务管理部门的专门面谈辅导。通过审慎评估债务人过往的偿债行为、偿债意愿和偿债能力，引导债务人通过重整、和解程序纾缓债务，防止“躺平”，提升了法院审查效率。通过面谈辅导机制，债务人申请重整、和解比例从27%增至80%，申请清算比例从73%下降至20%，树立了重整、和解优先导向，扭转了公众“破产即免责”“破产就是清算”的原有印象。
三是规范个人破产程序适用，严格清算程序准入标准。出台《个人破产申请类案审查指南》，明确规范破产清算、重整、和解这三类程序的准入规则、审查标准、办理流程和文书格式。出台《关于审理个人破产清算案件的工作指引》，明确债务人申请个人破产需履行诚信承诺，严格准入条件，为债务人申请、法院审理、管理人办理、公众监督提供全方位、全流程指引。
四是培育分类处理示范经验，探索个人破产清算、重整、和解实践样例。成功审结梁某某个人破产重整、张某个人破产和解、呼某个人破产清算等全国各类型“首案”，以及不予受理、驳回申请、重整强裁、夫妻共债重整等多类型案件，全面激活个人破产程序制度适用。对于个人破产程序前、中、后暴露的债务人不实申报、逃废债意图和欺诈行为，综合考量后分别予以不启动或者退出程序、依法司法惩戒、移送追究刑事责任的处理。
五是防范个人破产制度滥用，建立个人破产综合应用系统，完善破产信息公示公开制度。上线全国首个个人破产综合应用系统——“深破茧”系统，依法及时公开个人破产案件各类信息和流程状态。推动深圳市破产管理人协会开发建设全国首个人破产保护综合服务平台——“深破通”系统，为债权人参与投资、磋商以及公众监督提供市场化的多元畅通渠道。会同深圳市市场监督管理局、破产管理署联合发布《关于建立破产信息共享与状态公示机制的实施意见》，通过司法公开、社会信用公开、破产事务公开等，及时提示债务和破产风险，维护市场交易安全。
主要成效：一是提升了社会公众对个人破产制度认同感。审结的各类型“首案”、发布的典型案例先后入选年度人民法院十大案件、全国破产经典案例、深圳十大法治事件等，彰显了个人破产制度的功能作用，引导社会公众树立正确的破产观，获得广泛认同。个人破产在深圳需求广泛，对其他省份的探索和试点起到借鉴作用。二是推动市场主体有序退出和有效救治。深圳市中级人民法院阶段性数据反映，76%的个人破产申请人处于30至50岁的青壮年时期，80%的负债原因为生产经营和生活消费，53%的申请人负债在100万元以下，55%有固定工作和收入。个人破产债务人整体为有工作能力或有一定资产，能够从银行获得授信但是遭遇了财务失败的各类市场主体。试点持续探索总结个人破产重整、和解、清算三种不同程序的裁判规则，对市场主体进行分类拯救。在已裁定受理个人破产案件中，重整程序占95%，和解占2%，清算占3%，体现出“重整和解优先”的导向。三是有效防范金融风险。金融机构在司法程序中参与债务风险合法合理化解，有助于优化金融生态环境和金融信用环境。深圳市中级人民法院审结的重整案件，债务人在宽限期内基本能实现本金100%清偿，金融债权人接受度较高，债务纠纷化解效果良好。2023年，深圳举办大湾区可持续金融论坛、出台国内首个市级层面提出支持社会金融发展的政策意见，科技贷款、普惠小微贷款规模均居国内城市首位。四是助力打造市场化法治化国际化一流营商环境。树立正确破产理念，切实发挥破产制度在优化资源配置、促进统一大市场健康发展和维护公平竞争秩序中的重要作用。2022年，深圳破产综合改革项目“深耕破产改革试验田 服务保障新发展格局”被最高人民法院授予首届“人民法院改革创新奖”。2021年和2023年，深圳“促进诚信市场主体经济再生”“破产制度突破创新”改革项目先后被国家发展改革委等部门向全国推广。
▐ 二、试点工作存在的主要问题及原因分析
(一)普遍反映破产法律制度供应不足是最大问题
由于缺乏个人破产上位法的依据支撑，浙江、江苏两省主要运用民事执行程序进行个人债务集中清理，通过债权人与债务人之间的协商和解实现债务豁免，债务人不享有法定的豁免权，没有法定的免责制度保障。在债权人不同意的情况下，受一致表决机制的约束，破产方案通过的成功率较低。在达成破产方案的情况下，终结执行程序也不能完全取代债务免除制度，不能终局性彻底解决个人债务问题。深圳个人破产受地域所限，影响了受案范围和审理效果。本次调研从福建、陕西、新疆三省(自治区)高级人民法院和福建省厦门市中级人民法院提供的相关材料看，三省(自治区)企业破产审判工作都取得了成效，对必须建立个人破产法律制度也提出了意见建议;厦门市中级人民法院探索的适用个人信用重塑程序，也反映出相关操作指引要与个人破产功能衔接，应将探索个人破产立法作为改革任务。此外，试点对个人破产申请中“诚信”的判断没有统一客观标准，浙江、江苏主要从执行案件中筛选适格主体。目前，试点法院对案件准入把握均较严格，如深圳在2273件个人破产申请中，裁定受理的占10%。如何及时有效筛选适格主体尚有疑难。
(二)解决思想认识问题仍是推动个人破产制度建立的重要方面
问卷调查显示，认为对破产制度功能、作用认识存在误解、偏颇是目前个人破产立法最大障碍的占到了59.9%。一是“欠债还钱，天经地义”等传统观念影响深远。问卷调查中，28.9%的受访者认为，欠债还钱，债务人无论如何都要清偿。二是对逃废债问题最为担忧。从调研座谈中可以看出，债权人关注的重点是“债务人的诚信表现，以及是否已经全力以赴清偿债务”，但债权人对债务人的诚信情况信息掌握不全、不能完全信任，对清理方案通过后诚信考察期的监督机制能否到位、有效也未能完全放心，对“诚信”作为个人破产的前提和基础认识有局限性，担心个人破产会纵容逃废债。三是简单认为个人破产制度就是债务免除，忽视了实践中破产重整、和解功能及其程序适用占大多数，以及个人破产制度平等保护、促进共赢的价值功能，表明对“多重整、促和解、慎清算”的个人破产理念和个人破产功能价值在思想认识和宣传效应上均有待提升。此外，部分债务人受“面子”文化等因素影响，申请个人破产的内在动力不足。
(三)个人破产程序适用还需进一步明确
试点虽然对个人破产重整、和解、清算等程序作出规定，但在表决程序、豁免财产等方面还需进一步明确。一是现有表决规则影响个人破产程序推进。债权人会议通过的表决规则及债务清理和解方案等一般要债权人一致同意，容易出现一票否决现象。二是对债务人的财产调查核实存在难度。财产形态多元、支付手段多样、家庭成员共同生活状况等，需要进一步健全财务登记和评估机制，同时对豁免财产范围的划定也需明确。三是破产申请前辅导机制有待健全。从试点实践可以看出，破产申请提交的申请材料存在不完整、不规范情况，多数申请不符合立案要求。通过申请前辅导，有效提升申请破产的规范性，提高法院审查效率。
(四)金融债务及股东担保债务化解难
调研发现，金融债务是债务人申报最多且最希望获得减免的债务。金融机构严格金融规章制度和监管体系要求，难以灵活应对债务展期、减免或豁免的需求。由于缺乏个人破产制度，企业的实际控制人、股东及其家庭成员为企业生产经营融资担保，申请企业破产后，个人承担的担保债务无法消除，因此申请企业破产的主动性不足。同时，个体工商户、中小微企业也无法适用企业破产法。从试点实践看，为企业经营融资或创业失败背负的连带债务占一定比例。以浙江为例，2023年个债清理涉案债务中担保债务额占债务总额的20.82%。深圳受理的227件个人破产案件中，有170名债务人为个体工商户、小微企业主，承担经营性债务。
(五)配套制度有待进一步健全完善
一是社会信用体系还不完善，各类信息调用还不够通畅，缺乏统一的信用公示平台和长效监督机制，对债务人履行清偿计划情况及在免责考察期内的行为，难以形成动态全面监督。破产结案后，债务人的信用未得到实质性修复，后续融资、再就业等仍受影响。二是防范和打击逃废债需要进一步完善和加强。防范和打击逃废债是个系统工程。调查问卷中，46.8%的受访者担忧现有信用制度、财产登记制度不完善会导致逃废债;41.5%的受访者认为目前对破产欺诈处罚力度不够。部分债务人逃避债务，但规制威慑惩戒作用有限，防范打击破产欺诈责任体系尚未健全。三是相应的社会保障配套不足，在公积金账户余额偿债、税务的优先受偿及减免、建立社会救助基金等方面还需要加强探索。
(六)府院联动作用需进一步充分发挥
系统集成高效的破产办理体系，是破产法律得以实施的重要依托，需要府院联动机制的有力保障。尤其在个债清理过程中的信息通畅便捷、财产查核、信用联合惩戒、社会保障、免责考察监督、破产事务管理融合等方面，更需加强府院联动、集成合力。同时，破产管理人作为承担破产事务的重要方面，其履职保障还需加强，如目前还存在管理机构不一、管理人职责不够明确、保障不足等问题。
试点中还反映个人破产审判力量不足等问题，特别是中基层法院，个人破产案件大多由民商事或执行法官兼办，审判力量与审判任务之间的矛盾仍较突出。
▐ 三、试点工作启示
浙江、江苏和深圳的试点，充分体现了人民法院胸怀“国之大者”，坚持守正创新，勇于担当作为。试点工作所取得的实践成果、制度成果，有助于进一步从理论上概括，回答个人破产怎么看、怎么办的问题。所获认识和宝贵经验，为深化试点、推动建立个人破产制度提供了有益借鉴和启示。
(一)必须把建立个人破产制度作为完善市场经济基础制度的内在要求，推动构建高水平社会主义市场经济体制
高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，统一的市场经济基础制度是高水平社会主义市场经济体制的重要基石。党的十八大以来，党中央多次部署完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度并不断取得新成效，为构建高水平社会主义市场经济体制注入了强劲动力。个人破产制度是市场经济基础制度的应有之义，在建设高标准市场体系中不可或缺。市场竞争的优胜劣汰决定了市场准入与市场退出、企业破产与个人破产必须形成完整链条。实践已经证明，破产制度在经营主体有效救治和有序退出方面发挥了重要作用。试点集中反映了个人破产法律制度供给不足问题，表明改革越往纵深发展，越要坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一。问卷调查显示，79.5%的受访者认为个人破产制度与企破制度紧密关联、必须有机结合;70.6%的受访者赞成现阶段进行个人破产立法。只有完善破产法律制度、建立个人破产法律制度，才能打牢构建高水平社会主义市场经济体制的基石，坚持和完善社会主义基本经济制度。
(二)坚持个人破产制度改革探索的价值取向，平等保护各类市场主体，以一流营商环境助推高质量发展
充满活力和韧性的经营主体是社会主义市场经济的微观基础，特别是民营经济主体已成为推进中国式现代化的生力军、高质量发展的重要基础。截至2024年5月底，我国实有民营经济主体总量18045万户，占比从2019年的95.5%增长为96.4%，其中民营企业5517.7万户、个体工商户12527.3万户。从试点情况看，个人破产债务人和债权人主体多是个体工商户、灵活就业人员和民营企业，有的具有“专精特新”特点，为各类市场主体提供平等保护，特别是对债务人和债权人提供平等的双向保护，对于坚持和落实“两个毫不动摇”，因地制宜发展新质生产力至关重要。试点中，个人破产制度既为债务人免除债务，也在和解方案中通过债务人主动履行债务清偿使债权人权益得到维护，实现整体共赢，体现了个人破产制度坚持以人民为中心、解决人民群众急难愁盼问题的价值导向，是人民群众对创业创新创造和美好生活向往的重要保障。办理破产是世界银行评价营商环境的指标之一，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，必须稳步扩大制度型开放。问卷调查显示，认为个人破产有利于重新配置市场资源、激发市场活力、化解金融风险等各类相关风险的占73%。实践表明，通过建立个人破产制度，提升资源配置效率和效益，保护企业家创新创造精神，厚植经营风险可控制、诚信者经营失败可宽容的市场经济氛围，有利于持续优化营商环境，助推高质量发展。
(三)坚持同向发力、相互促动，推进个人破产制度建立和完善社会信用体系双向奔赴
完善的破产法律制度、完善的社会信用体系，是加快建设高标准市场体系的必然要求，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。个人破产制度涉及社会信用体系建设的全链条，尤其在信用信息共享应用、信用监管效能、打击破产欺诈等方面，社会关注度高，既有担忧，又怀期待。问卷调查中67.4%的受访者认为个人破产欺诈虽难以避免但可以通过配套制度进行防范规制，个人破产制度必须前行。试点也表明，要实现个人破产功能价值，必须提升信用建设法治化规范化水平，扎实推进信用理念、信用制度、信用手段与个人破产制度的深度融合。如对金融债务的清偿化解，能促进金融机构完善信用评估、风险控制等机制，同时有助于以坚实的社会信用基础，推动金融更好服务实体经济。
(四)构建党委统一领导下的府院联动工作新格局，推动有效市场与有为政府更好结合
破产制度的功能之一是通过彻底化解债务，实现对资源和要素的有效利用，创造更加公平、更有活力的市场环境。个人破产工作系统性强、涉及领域广、办理周期长、处理难度大，既涉及法律问题，也涉及工商、金融、税收、信用、土地、不动产管理等，还涉及各类风险、社会稳定等问题，离不开党委统一领导和政府大力支持，必须“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。试点实践中，深圳成立破产管理署，浙江、江苏两省将破产事务嵌入政务服务、社会联动等治理格局，实现共享共治，有效提升了破产事务办理效率。随着经济社会发展，个人破产案件呈上升趋势，必须在解决实践问题中深化府院联动的理论创新，推进制度创新，在理念认识、运作机制、作用发挥上全面深化提升。坚持和发展新时代“枫桥经验”，打造党委统一领导、政府牵头负责、法院和各有关部门履职尽责、联动高效共治的工作格局“升级版”。
(五)在更高层次推进“执破融合”，为解决执行难提供新的有效路径
“执破融合”模式是当前个债清理中能部分实现个人破产功能、有效解决执行难的创新之举，但也反映了由于缺乏个人破产制度的引擎和托底，执行难问题难以根本解决。从试点情况看，终本案件中被执行人为个人的占大多数，而这大多数又很难恢复执行。从全国法院看，每年新增的终本案件量大，终本库的“雪球”越滚越大，人民法院在大力攻克执行难问题的同时，要对“执行不能”案件给出路。建立个人破产制度，在区分“失信”和“失能”的前提下，将“失信”导入强制执行程序，对“失能”的运用个人破产制度予以出清，防止程序空转，为解决执行难进一步提供新路径。问卷调查显示，认为执行制度和破产制度应当同步进行是解决执行难有效措施的占70.6%。同时，将执行个别清偿功能与破产概括清偿功能融为一体，将立、审、执、破衔接协调，是健全公正司法体制机制、以高质量审判服务保障高质量发展的重要举措。
(六)积极培育和践行社会主义核心价值观，构建中国特色破产法律文化
个人破产制度社会救济属性，本质上是保护性法律制度的属性，体现了文明、和谐、诚信、友善等社会主义核心价值观，与中国传统文化中扶危济困、一方有难八方支援等理念一脉相承。问卷调查显示，71.6%的受访者认为诚实经营的债务人应当值得同情，认为破产法律文化建设的关键举措是“弘扬社会主义核心价值观，把弘扬优秀传统法律文化转化为诚实守信、维护契约的内在自觉”和“尽快立法很重要”的分别占39%和41.4%。试点经验表明，通过宣传破产制度功能、破产保护法律文化、典型案例等，营造“诚信可重生、失信必惩戒”的环境氛围，体现了中国特色破产文化的时代价值和道德力量，彰显了中国特色社会主义制度优势，增强了推进中国式现代化的文化自信。
▐ 四、推进个人破产制度改革探索实践的建议
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》强调聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，完善破产退出制度等市场经济基础制度，特别是作出“探索建立个人破产制度”的决策部署，这是补齐破产退出制度的短板、完善市场经济基础制度、加快建设高标准市场体系的重大改革举措，是进一步全面深化改革、继续完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的系统布局，为进一步探索实践个人破产审判工作指明了前进方向。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，深入学习领会习近平总书记关于全面深化改革的一系列新思想、新观点、新论断，深入贯彻习近平经济思想、习近平法治思想，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，坚决做到“两个维护”。坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，坚持守正创新，坚持以制度建设为主线，坚持全面依法治国，坚持系统观念，紧紧抓住到2029年完成改革任务的宝贵机遇，自觉把改革摆在更加突出位置，在新的起点上加强整体谋划，把准改革指向，深入开展试点工作，探索推进建立个人破产制度，加快形成“健全企业破产机制”与“建立个人破产制度”的完整链条，把制度优势更好转化为治理效能。
(一)加强顶层设计，积极推动建立个人破产法律制度
法治是中国式现代化的重要保障。试点工作已在基层实践中为建立个人破产法律制度提供了必要性、可行性、紧迫性的探索，必须加强顶层设计，讲求科学方法，坚持改革和法治相统一，坚持破立并举、先立后破，完善破产法律制度，填补个人破产法律制度空白，善于运用法治思维和法治方式推动改革行稳致远。鉴于目前对个人破产制度有个深化探索过程，建议把握《中华人民共和国企业破产法》修改的重要契机，统筹建立个人破产法律制度，在新修改的《中华人民共和国企业破产法》中，对个人破产制度作出原则性、程序性和框架性的规定，为个人破产制度的建立和实施提供法律依据。在建立个人破产法律制度的同时，高度重视防范和打击逃废债行为，特别对先转移财产而后申请个人破产的欺诈、隐匿等行为作出明确法律规定，完善刑事法律制裁。注重法律之间的衔接协调，统筹企业破产法、民营经济促进法、金融法、社会信用建设法以及公司法等法律的修改、制定和实施协调，推动完善中国特色社会主义法治体系。
(二)进一步总结推广试点经验，深化试点，扩大试点，在法治轨道上深入推进个人破产改革试点工作
对浙江、江苏和深圳法院开展的个人债务集中清理、个人破产审判试点工作以及山东、福建、四川等地相关探索进行系统总结，巩固提升，在全国更大范围扩大和深化试点。建议采取点面结合的方式，按照法律程序，推动在目前已开展试点或探索、且地方立法条件比较成熟的地区，开展个人破产立法和深化个人破产试点工作，在法治下推进改革，以改革之力完善法治。同时，根据东部、中部、西部不同情况、不同时间段，可选择在省会城市和计划单列市等积极稳妥开展个人破产试点，并逐步扩大试点范围，形成探索先行的集成效应。
(三)做好司法政策、司法解释储备和分类指导
建议对个人破产试点的做法经验和存在的问题困难分门别类梳理研究，形成司法解释或司法解释性质文件，为破产法修改施行做好准备，也为深化试点、分类指导积累新经验。加强对破产审判理论和实践问题研究，发挥审判理论研究会专业研究探索的作用，构建中国特色破产审判理论体系和话语体系。
(四)深化府院联动，推动完善各项配套制度
坚持守正创新，构建常态互动、高效协同、治理完善的府院联动保障机制，尤其在完善破产办理体系和配套制度、突破重点难点、畅通金融税务监管服务、跨区域信息查询、管理人建设、防范和打击逃废债、加强破产文化建设等方面，深化府院联动，全面协调推进改革，推动国家治理和社会发展更好相适应，为推进中国式现代化提供强大动力和制度保障。(责任编辑：韩煦)
